Historiquement, les sanctions économiques internationales étaient principalement un outil de politique étrangère utilisé par un État contre un autre afin de contraindre à un changement de comportement ou de politique. Les autorités chargées des sanctions et les acteurs de la justice ont rarement envisagé les synergies entre sanctions et justice transitionnelle. Ces dernières années, cependant, les États ont de plus en plus imposé des sanctions en cas de violations des droits humains, ce qui a accru leur potentiel pour promouvoir les objectifs de justice transitionnelle.
Dans ce contexte, l'ICTJ a mené des recherches publiées dans le rapport « Deux esprits : les sanctions comme forme de responsabilité et les dilemmes de la justice transitionnelle », qui propose une analyse des sanctions internationales sous l'angle de la justice transitionnelle. Ce rapport explore comment les sanctions peuvent favoriser ou entraver les efforts visant à établir les responsabilités, à reconnaître et à réparer les victimes, et à prévenir la récidive en réponse aux violations massives des droits humains.
Récemment, l'auteure du rapport, l'experte principale Elena Naughton, s'est entretenue avec la stagiaire en communication de l'ICTJ, Isabella Wylie, pour discuter des relations entre les sanctions et la justice transitionnelle.
Isabella Wylie : Pourquoi pensez-vous qu’il a fallu autant de temps aux acteurs de la justice et aux autorités de sanction pour explorer la relation entre les sanctions et la justice transitionnelle ?
Elena Naughton : Traditionnellement, les sanctions et la justice transitionnelle ont fonctionné dans des sphères distinctes, poursuivant des objectifs différents au sens large. En général, les sanctions économiques internationales sont déployées par les États-nations comme un outil coercitif, principalement contre d’autres États-nations plutôt que contre des individus, dans le but de modifier les comportements.
La justice transitionnelle, quant à elle, englobe un ensemble de processus et de mécanismes conçus principalement pour examiner les conséquences des violations des droits humains. Elle joue également un rôle préventif et prospectif, tout comme les sanctions.
En réfléchissant à cela, il est utile de rappeler que les sanctions sont un outil bien plus ancien. Certains font remonter le premier exemple de sanctions à la Grèce antique et à Périclès en 432 av. J.-C. La justice transitionnelle, quant à elle, est une innovation moderne, datant de la fin des années 1980 et 1990.
Malgré cette distinction, il existait déjà un certain alignement historique entre les deux. Le plus notable est le mouvement mondial de sanctions et de boycott contre l'apartheid en Afrique du Sud. Ce mouvement a véritablement débuté dans les années 1960 et a précédé le processus de justice transitionnelle dans le pays ; la Commission vérité et réconciliation a été créée en 1995. Il est intéressant de noter que la commission, dans son rapport final, a constaté que les sanctions avaient été un facteur d'organisation du mouvement anti-apartheid. Ce mouvement a suscité un optimisme généralisé quant à la capacité des sanctions à promouvoir le changement en réponse à l'oppression.
Au cours de la dernière décennie, les régimes de sanctions ont évolué. En 2012, un conseiller fiscal russe, Sergueï Magnitski, qui enquêtait sur la corruption au sein du régime, a été tué sous la torture dans une prison russe. Suite à sa mort, un mouvement a vu le jour en faveur d'un régime de sanctions permettant de cibler des individus à l'étranger. Ce mouvement a conduit à l'adoption de la loi Magnitski aux États-Unis, qui a étendu les sanctions aux auteurs individuels de violations des droits humains et de corruption. Ce changement a ouvert des perspectives plus directes d'interaction entre la justice transitionnelle et les sanctions en matière de responsabilisation.
Isabella Wylie : Dans votre rapport, vous écrivez que les sanctions peuvent contribuer de diverses manières à faire progresser la responsabilité et la justice pour les victimes. Comment les sanctions favorisent-elles précisément la responsabilité des crimes internationaux ?
Elena Naughton : La manière la plus directe par laquelle les sanctions peuvent faire progresser la justice est de punir et de censurer. C’est ce que font les sanctions de type Magnitski que je viens d’évoquer. Elles gèlent les avoirs et les biens afin que leur propriétaire ne puisse les transférer ou les retirer, et interdisent à quiconque de les utiliser. Ces sanctions peuvent également interdire à des personnes de se rendre dans le pays sanctionnant.
Ces sanctions, parmi d'autres, peuvent avoir des conséquences immédiates, tangibles et importantes. Elles ont également le pouvoir de modifier la dynamique politique en faisant éclater ce que Bill Browder, l'un des principaux promoteurs de la loi Magnitsky, appelait la « bulle d'impunité », ce faux sentiment d'immunité dont jouissent souvent les auteurs. Bien qu'ils soient responsables d'atrocités et de corruption terribles, ces acteurs croient que personne ne peut les atteindre. Pourtant, les sanctions sont un moyen d'envoyer un signal clair : ils peuvent effectivement être tenus responsables. Ce qui est important avec les sanctions, c'est qu'elles rendent la responsabilité réelle et concrète, notamment du point de vue des victimes.
Isabella Wylie : Vous évoquez également la manière dont les avoirs gelés par les sanctions peuvent servir à financer des initiatives de réparation des victimes. Pouvez-vous nous en décrire le fonctionnement ?
Elena Naughton : C’est sans aucun doute l’un des aspects les plus techniques des sanctions. Je pense que la manière la plus simple de montrer le lien entre les sanctions, la justice transitionnelle, et en particulier les réparations, est de descendre un peu plus bas dans l’échelle conceptuelle.
Je commencerai par une réalité fondamentale, que nous connaissons trop bien : le financement des réparations est insuffisant dans presque tous les contextes. Il existe un écart considérable entre les ressources financières disponibles et allouées aux programmes de réparation et le préjudice réparable subi par les victimes qui demandent réparation. Une solution à ce manque de financement consiste à affecter les avoirs gelés par les sanctions à une source de financement potentielle.
Le problème est que le gel des avoirs et l'indemnisation des victimes comportent de nombreuses étapes nécessaires et de nombreux défis. Elles impliquent la localisation et le gel des avoirs, leur confiscation et, in fine, leur réaffectation au financement des réparations. Chacune de ces étapes peut nécessiter une action en justice, parfois à l'intérieur des frontières d'un pays si les avoirs s'y trouvent. Ou à l'étranger, où une coopération transfrontalière entre les acteurs nationaux et les autorités internationales chargées de l'application de la loi, du système bancaire, des poursuites et des sanctions, est nécessaire.
Nous avons constaté des efforts de ce type. Mais si, dans de nombreux cas, les avoirs sont gelés, voire récupérés, ils financent rarement les réparations. Les Philippines constituent une exception : la loi sur les réparations y a été financée à hauteur de 200 millions de dollars sur les 680 millions de dollars récupérés sur les comptes bancaires de la famille Marcos.
Isabella Wylie : Dans les pays confrontés à des violations massives des droits humains, comment les sanctions pourraient-elles contribuer aux efforts actuels ou futurs de recherche de la vérité ? À l’inverse, de quelle manière, le cas échéant, les initiatives de recherche de la vérité, telles que les commissions vérité, ont-elles interagi avec les sanctions ?
Elena Naughton : Les sanctions et la justice transitionnelle visent toutes deux à la recherche de la vérité. Toutes deux requièrent des efforts considérables pour identifier et documenter les violations des droits humains.
Nous le constatons dans de nombreux pays où nous intervenons, comme l'Ukraine, le Sri Lanka, la Syrie et le Yémen. Dans ces contextes, les acteurs de la justice et de la responsabilisation militent en faveur des sanctions et, dans certains cas, préparent des dossiers détaillés exposant les preuves justifiant leur imposition. Dans d'autres pays, comme la Birmanie, par exemple, des groupes s'efforcent activement de retrouver les avoirs détournés ; ils « suivent l'argent », pour ainsi dire. Ce travail permet de récupérer l'argent ultérieurement, éventuellement par voie judiciaire.
Il existe également des cas où les commissions vérité et les autorités de sanctions de l'ONU ont interagi directement. Dans le cas du Libéria, le groupe d'experts de l'ONU et la Commission vérité et réconciliation [CVR] ont partagé des informations, notamment sur le contournement des sanctions et en enquêtant sur les sources de financement de Charles Taylor. Le rapport final de la CVR s'appuie sur les conclusions du groupe d'experts. Ce qui est intéressant ici, c'est qu'on observe un véritable partage d'informations cruciales sur les atrocités, les crimes et leur lien avec l'extraction des ressources naturelles.
Isabella Wylie : Selon vous, quel est le plus grand défi que les sanctions peuvent représenter pour la justice ?
Elena Naughton : D'une manière générale, je pense que les sanctions posent d'importants dilemmes moraux, en particulier pour les acteurs de la justice. Parmi les préoccupations les plus notables figure l'impact humanitaire dévastateur qu'elles peuvent avoir. En particulier, les sanctions économiques globales imposées à des pays comme Cuba ont eu des effets dévastateurs sur leurs populations. De même, les sanctions secondaires, comme celles imposées à la Syrie en vertu de la loi César sur la protection des civils alors que Bachar el-Assad était encore au pouvoir, continuent de causer d'énormes dommages malgré le changement de régime.
Au final, cela se traduit par une insécurité alimentaire, une aggravation de la pauvreté et une incapacité des organisations de la société civile à fonctionner, faute de ressources financières suffisantes pour mener à bien leur travail. Les sanctions affectent également de manière disproportionnée les victimes et les groupes vulnérables, tels que les ménages dirigés par des femmes, qui peuvent ne pas avoir les capacités de faire face à un contexte économique difficile. De plus, elles peuvent entraver la capacité des acteurs de la justice sur le terrain à mener à bien leur travail.
Un autre dilemme est l’application sélective et incohérente des sanctions – contre certains pays et certains acteurs, et pas d’autres – soulevant de sérieuses inquiétudes quant à leur légitimité.
Isabella Wylie : Le rapport souligne une vérité difficile : les sanctions sont souvent inefficaces, incapables de réellement sanctionner les auteurs visés ou de modifier leur comportement. Comment les décideurs politiques et les acteurs de la justice devraient-ils appréhender cette réalité ?
Elena Naughton : Comme l’a si bien dit une militante soudanaise interrogée pour le rapport, « parfois, les sanctions ciblent la bonne personne, mais de la mauvaise manière ». Par exemple, comme l’a expliqué la militante, si une personne sanctionnée n’avait jamais eu l’intention de voyager, une interdiction de voyager ne sert à rien. De même, il arrive que les auteurs de ces sanctions – en particulier les officiers ou les dirigeants gouvernementaux – ne semblent pas avoir de biens alors qu’en réalité ils en ont, bien cachés. Dans ces cas, les sanctions deviennent une sorte de façade pour faire croire que des mesures ont été prises, mais elles n’ont aucun effet.
Les sanctions doivent cibler la bonne personne et de la bonne manière. Cela peut se faire en renforçant la coordination, la coopération et la collecte d'informations avec les acteurs judiciaires locaux ou de la diaspora, qui sont bien informés.
Isabella Wylie : Compte tenu des nombreux obstacles que peuvent poser les sanctions à la justice, certains praticiens de la justice transitionnelle pourraient rester sceptiques quant à leur plaidoyer en faveur de sanctions. Que diriez-vous à ces collègues ?
Elena Naughton : Toute discussion que j'aurais à mener porterait sur l'idée que les sanctions internationales recèlent un potentiel énorme. Elles peuvent contribuer à promouvoir la responsabilisation, en tant que forme alternative de responsabilisation, en dehors des procédures de justice pénale. De plus, je soulignerais le pouvoir de l'engagement direct et du plaidoyer. Ils peuvent réellement contribuer à façonner les sanctions imposées.
La loi César, que j'ai mentionnée à propos de la Syrie, en est un parfait exemple. Cette loi a été élaborée en partie grâce aux efforts inlassables d'acteurs de la société civile et d'un dissident syrien, connu sous le pseudonyme de César. Son témoignage, combiné au suivi effectué par des militants auprès de membres du Congrès, a conduit à l'adoption de la loi, qui prévoyait des conditions spécifiques pour la levée des sanctions, telles que la libération des prisonniers politiques et le retour volontaire et en toute sécurité des réfugiés. Ce type d'engagement personnel et de plaidoyer garantit donc à ceux qui envisagent des sanctions l'accès à des informations cruciales, ce qui peut en renforcer l'impact.
Isabella Wylie : Dans les pays soumis à des sanctions internationales depuis longtemps, la levée des sanctions peut offrir à la fois des opportunités de faire progresser la justice et de réparer les torts causés, et de nouveaux défis. Dans le cas de la Syrie, les pays occidentaux ont entamé le processus de levée des sanctions, en vigueur depuis des décennies, après la chute de la dictature de Bachar el-Assad et l’instauration d’un gouvernement de transition. En bref, quels sont les opportunités et les défis que représente la levée de ces sanctions pour la justice en Syrie ?
Elena Naughton : L'un des avantages des sanctions est qu'elles peuvent servir de levier pour garantir la justice. Elles offrent, comme je l'ai déjà mentionné, une certaine mesure de responsabilisation dans les situations d'impunité.
En parallèle, les sanctions peuvent également dévaster les économies. Elles ravagent les civils et parfois renforcent les régimes au lieu de les affaiblir. Cela s'explique par la façon dont un régime sanctionné peut les manipuler. Dans de nombreux cas, le gouvernement ou le régime en place affirme qu'il n'est pas responsable de la mauvaise conjoncture économique, mais que c'est la responsabilité de la communauté internationale, du Conseil de sécurité de l'ONU ou d'un acteur régional comme l'UE, puisqu'il a imposé des sanctions. Il s'agit donc d'un moyen facile de se soustraire à la responsabilité de la mauvaise gestion et de la corruption.
Le régime d'Assad illustre parfaitement cette dynamique et met en lumière la question de la légitimité, un aspect très complexe des sanctions. Il faut choisir comment tempérer ou atténuer l'impact humanitaire négatif des sanctions. La force des sanctions ciblées réside dans leur ciblage individuel. Mais nous savons aussi que, à elles seules, les sanctions ciblées ne sont pas suffisamment efficaces pour provoquer un changement significatif.
Cela nous amène à une question concrète et difficile : faut-il lever les sanctions ou les maintenir ? Parce que les sanctions peuvent servir de levier pour faire progresser la justice et la responsabilisation, elles sont extrêmement précieuses. Pourtant, dans un cas comme celui de la Syrie, la dévastation économique est si grave qu'il est très difficile pour le nouveau gouvernement de fonctionner. Le point le plus optimiste à retenir est la coordination active et continue pour relever ces défis et interagir directement avec le gouvernement.
Isabella Wylie : Dans le rapport, vous identifiez les aspects des sanctions qui recoupent les objectifs de la justice transitionnelle et où les acteurs de la justice et les autorités de sanction pourraient tirer parti des synergies. Selon vous, où ces acteurs peuvent-ils le plus facilement progresser dans la coordination de leurs efforts ?
Elena Naughton : Le processus de sanction comporte plusieurs étapes importantes : lors de l’imposition, pendant la mise en œuvre et, comme nous venons de le voir, lors de la décision de maintenir ou de lever les sanctions. Un certain niveau d’engagement est déjà présent à chacune de ces étapes, notamment au début. Cependant, il faut intensifier les efforts de coordination, notamment lorsque des mécanismes de justice transitionnelle, comme les commissions vérité, opèrent à proximité ou en parallèle des régimes de sanctions et, si possible, en amont de ces processus.
Les sanctions et la justice transitionnelle favorisent également la mise en place de mesures préventives. De fait, les autorités qui sanctionnent citent le plus souvent l'aspect préventif des sanctions.
Il est essentiel de mieux coordonner et comprendre les processus politiques en jeu dans un pays sanctionné. Comme je l'ai indiqué au début du rapport, les sanctions et la justice transitionnelle ont des rôles bien distincts et utilisent des approches différentes. Cependant, d'importants domaines se recoupent, et leur reconnaissance peut avoir un impact plus significatif sur les processus politiques et les efforts de justice dans un pays donné.
Isabella Wylie : Dans le cadre de vos recherches pour ce rapport, vous avez rencontré des acteurs de la justice de différents pays. Si vous pouviez résumer leur message principal aux autorités chargées des sanctions, quel serait-il ?
Elena Naughton : Je pense qu'un résumé serait le suivant : il faut prêter attention au paysage judiciaire au sens large. Il est également important de solliciter l'avis de la société civile locale, des associations de victimes et des militants sur le terrain, et de rester en contact avec les acteurs de la justice qui savent non seulement qui cibler et pourquoi, mais aussi connaître l'impact réel des sanctions.
Le rapport est intitulé « Deux esprits » pour cette raison, car les acteurs de la justice eux-mêmes sont partagés. Ils hésitent souvent à savoir si les sanctions sont bonnes ou mauvaises, ou s'ils doivent plaider en faveur de leur imposition ou s'y opposer. D'ailleurs, lors de nos discussions de groupe avec la société civile syrienne, de profonds désaccords ont été constatés sur ce sujet. Certains participants étaient convaincus que les sanctions étaient absolument nécessaires, car elles constituaient le seul moyen d'apporter un changement à l'époque. D'autres y étaient farouchement opposés, soulignant la dévastation et les souffrances qu'elles causaient. Un participant a bien résumé le dilemme en déclarant : « Nous sommes pour les sanctions, mais pas pour la souffrance. »
Donc, encore une fois, je dirais qu'il faut être attentif au paysage judiciaire au sens large et rester en contact avec les acteurs de la justice sur le terrain et solliciter leurs conseils. Je pense que c'est le strict minimum que nous puissions faire.
